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美国基于联邦-州-地方政府分工的均衡监管政策

来源:http://www.86zhuti.com/news/95.html   发布时间:2014-11-21
  美国是世界上最早建立现代保安企业的国家,加拿大则是保安服务市场发展最快的国家之一,它们所代表的北美保安服务市场,行业规模庞大、装备技术先进、服务安全高效。为这一繁荣产业提供支持的是相对完善的市场监管政策体系,该体系主要具有以下特征:
  1.强调联邦、州与地方政府在监管政策领域的分工与合作
  美国和加拿大的多数州或省分别承担着各项基本法律和政策的制定任务。因此,尽管国际保安与侦探服务管制联合会持续向美国联邦政府施压,要求其出台全国统一的、稳定的服务标准化及监管政策,但这一诉求基本难以实现,其原因就在于这一领域监管政策的调整权力属于州和各级市政当局,相较于联邦范围内的统一政策而言,各州及地方政府根据自身情况出台的政策更具操作性。
  自19世纪末,美国和加拿大的大多数州、省政府在保安企业执照准入、从业人员资格审查及备案登记、装备制服与视觉识别等方面设置了出台了明确的法律规定。其中,美国较早通过监管法案的州,包括密苏里州(1875年)、宾夕法尼亚州(1887年)、纽约州(1898年)等,典型法案包括俄亥俄州1996年修订的法案《私人侦探与保安服务》、德克萨斯州2007年通过的《私营保安业法案》等。
  ①加拿大的10个省均对保安服务行业做出了明确的法律规制。例如,阿尔伯塔省的《私人侦探与安全警卫法案》、不列颠哥伦比亚省的《私人侦探与安全机构法案》、纽宾士域省的《私人侦探与安全服务法案》等。
  ②尽管全国范围内尚未出台统一的法案、标准或其他政策文件,具体的市场监管政策编制任务主要由州或省,及地方政府承担,但美、加两国的联邦政府依然保有一定政策监督权力,双方长期处于一种稳定的合作分工状态。以美国为例,尽管部分州利用法案明确规定了保安服务公司的市场准入程序,但截至2003年前后,联邦政府仍然在亚利桑那州、加利福尼亚州、康涅狄格州、特拉华州、佐治亚州、佛罗里达州等23个州以及哥伦比亚特区保留了审查保安企业经营背景的权力。除此之外,路易斯安那州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州等12个州,由各州政府及相关部门审查;其余16个州尚未明确出台背景审查的具体法案,而由市、县等地方政府自行出台相应政策决定具体行使或不行使。
  2.普遍建立专门性机构保障政策执行
  以美国为例,其各州及地方政府基本都设有私人保安业的管理机关以保证相关法案的执行力度,他们或在政府机构序列之内,或采取独立运作。尽管这些部门在设置层级、运作办法、执法权限及经费保障等各个方面均存在一定差异,但其一般由下列成员构成:合同制保安人员的代表、专门制保安人员的代表、警察部门代表、私人保安企业客户的代表、拥有专门制保安队伍的企业代表和一般公众代表。其监管职责一般也由监管法案或专门性法律予以规定,大致包括制定和颁布有关私人保安业的行政命令和法规;根据具体情况修正其颁布的行政命令和法规;向立法机关提出立法建议或修改法律的建议;制定私人保安业的行为准则;负责保安公司的执照发放和保安人员的注册资格;决定暂停或吊销保安公司的营业执照或某保安人员的注册资格;保证保安人员的基本资格条件;审批保安人员的培训计划;监督保安人员的工作,受理有关的申诉和控告;与私人保安活动有关的咨询和顾问活动。
  ①专门性机构的资金来源一般包括保安企业申领执照、注册审查等环节的服务收费、从业人员每年注册考核产生的费用,以及政府公共预算、公益性基金收入等。
  3.政策侧重对雇主与保安服务企业及从业人员实施同步监管
  从目前世界各国的监管实践来看,绝大部分国家依托相关政策,针对保安服务市场经营主体及从业人员均设立了比较规范的监管制度。与其他国家不同的是,美国保安服务市场监管的政策实践,同样重视对企业负责人、服务消费方等保安服务雇主的监管。雇主们的行为往往会对保安服务从业人员能否遵守法律及合同提供服务产生巨大影响,因此,部分政策明确规定各类雇主均有义务向保安服务活动提供条件和承诺,具体包括:向保安人员提供安全合法的工作环境;向保安服务从业人员明确说明服务风险,并配备相应防护用具;为服务人员配备车辆、服装、工具及服务授权书、保险等必要服务工具;为服务人员的参加各类专业培训和技术考核提供机会;为服务项目建立一份犯罪情报资料档案以进一步说明自身的安全状况,如服务岗位周边安全力量分布、以往的犯罪案件及处置状况、雇主自身有无违法记录等,以充分利用现有防范措施和安防资源。
  4.鼓励行业协会发展,提倡非正式监管手段与正式监管政策互补
  据不完全统计,美国现有30多个全国性的私人保安业协会,知名的保安服务行业组织包括美国工业保安协会、国际侦探理事会、全美调查与保镖服务理事会、全美盗窃与火灾报警协会、世界侦探协会等。以1955年成立的美国工业保安协会为例,该协会在全球会员超过了37000家,并出版有行业旗舰性刊物《安全管理》。另外在较大的行业组织内部也存在专门性私人保安团体,如铁路协会、全美制造业协会、美国旅馆协会、美国公路运输协会、全美零售商联合会等均设立了相应的保安委员会或保安分会。通过大量发展会员、鼓励协会内部交流、建立会员奖励与惩戒办法、组织开展抗议游说活动等方式,将原本松散的企业和从业人员进一步整合起来,从而搭建了保安服务市场与监管部门之间的沟通协作的桥梁,最终为有效监督政策决策和执行过程提供了条件。
  进入新世纪以来,尽管美国政府对经营主体提供保安服务构筑了较为完善的市场监管政策体系,但上述体系在具体实践中依然存在一定缝隙,特别是相关媒体披露了美国保安服务承包商派遣的武装人员在伊拉克战争中卷入阿布格莱布监狱虐囚事件(AbuGhraibScandal)之后,公众及舆论在强烈质疑保安服务商参与国家战争行为的同时,也开始呼吁对这一服务市场采取从严从重政策的呼声。据此,部分学者在肯定修补现有政策体系的同时,更加关注各类非正式监管手段。他们认为:当前美国私人警察业务市场呈现出复杂、多变的特征,全球性产业化步伐使得严格的监管政策网络未必是高效的。其根本原因在于,构建这一政策网络需要漫长的立法程序,而上述程序在快速变化的市场面前,显得缺乏适应性;同时,片面强调和依赖监管法案的做法会迫使服务商在没有财政补偿的情况下超越自身合同约定而追求利润,①从而为不法行为埋下伏笔。因此,应当重视企业文化、市场压力、社会荣誉等非正式规制工具与法律、政策等正式规制工具的整合,并且高度关注前者的作用。未来非正式规制工具建设很可能首先围绕着企业管理学家迈克尔﹒波特开发的企业竞争力模型展开。

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